当前，由“规则为本”向“风险为本”演进是国内外反洗钱工作的主流趋势，如何适应形势需要，探索建立以风险为导向的反洗钱国家策略，优化资源配置，已成为我国反洗钱工作的当务之急。

一、“风险为本”反洗钱国家策略的形成和发展

金融行动特别工作组（FATF）新建议把洗钱“风险”（Risk）表述为洗钱和恐怖融资活动发生的可能性，是由“威胁”（Threat）和“漏洞”（Vulnerability）共同产生的结果。所谓“风险为本”（Risk-based）反洗钱原则，是根据洗钱和恐怖融资活动发生的可能性，合理地分配资源”，并对相关风险采取恰当的措施。该原则在反洗钱工作的各个领域和层面部署统筹即是以“风险为本”的反洗钱国家策略。

各国反洗钱工作开展初期一般采取“规则为本”（Rule-based）策略，这被认为是直接而有效率的。随着洗钱和恐怖融资对国际金融体系造成威胁的增加，对以规则为基础的反洗钱策略的有效性的质疑也越发增多；且反洗钱监管标准越严格，运作成本也越高，却并没有显现出与投入相称的实质效果。沃尔夫斯堡集团在2000年首先强调了对不同风险进行区别对待的必要性。此后，巴塞尔银行监管委员会的持续调查文件和FATF2007年以来连续发布的针对会计师、贵金属经销商、房地产中介机构等不同行业的9个“风险为本”指引，进一步强调了这一管理方式。2012年2月,FATF通过《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准》，对以“风险为本”方法执行反洗钱与反恐怖融资措施进行了明确、全面的论述，促使“风险为本”反洗钱工作原则成为国家反洗钱领域的变革方向。

二、我国实施“风险为本”反洗钱国家策略的实践及风险

随着我国反洗钱工作的不断深入，特别是《中国反洗钱战略》（2008-2012）发布以来，我国已根据“风险为本”反洗钱原则，在反洗钱工作战略和策略上作出了相应调整与部署，但对比发达国家反洗钱工作效果以及FATF新标准，仍存在一定问题与不足。

（一）国际风险防控层面

一是反洗钱国际标准与国内情况衔接存在问题，如地下钱庄等我国高风险洗钱活动，在国际社会特别是周边国家和地区，未被列为犯罪活动；二是洗钱犯罪的国际情报交流限制较大，未加入艾格蒙特集团等国际权威反洗钱情报组织，在防范和打击跨国洗钱犯罪上，信息不对称现象较为突出；三是仅与30多个国家签订了跨国犯罪引渡条约，且未建立洗钱犯罪罚没资金的共享机制，与欧美多数国家状况不符，存在国家司法合作障碍。

（二）法律基础层面

一是我国《刑法》对洗钱犯罪的法律界定没有实现洗钱上游犯罪最大化，尚不符合FATF新《四十项建议》标准，且上游犯罪主体的自洗钱行为不构成洗钱罪，削弱了对洗钱犯罪分子的法律制裁力度；二是反洗钱调查仅是确定某笔可疑线索是否涉嫌洗钱犯罪，不具备侦查机关的扣留物证、鉴定、拘传、监视等强制性手段，具有明显的“准司法性”，案件线索出现中断的几率较大，且调查对象只能是金融机构，直接影响了调查的深度和效果。

（三）组织体系层面

一是我国金融情报机构（FIU）尚未实现跨部门间的联网和数据共享，除了经济侦查部门，金融情报数据库还未被其他有关部门使用甚至关注；二是我国各反洗钱职能部门未以金融情报机构情报信息为纽带，建立责权分明的合作关系。

（四）监管架构层面

一是与“法人监管”相配套的基础环境较差，缺乏属地管理职责权限划分、反洗钱“系统性风险”标准、金融机构反洗钱内部监督机制等配套机制；二是《反洗钱法》在特定非金融机构的法律界定上有较大空白，加之特定非金融行业领域广、机构数量多，经营范围差异大的特点，使得洗钱风险隐患较大；三是反洗钱义务主体尚未深刻认识到反洗钱工作对其自身经营发展的重要性，履行反洗钱义务的自觉性和主动性依然欠缺。

三、我国“风险为本”反洗钱国家策略的实施路径

从我国反洗钱防御体系存在的风险环节出发，按照FATF新建议中关于“风险和措施相称”、“方法和效率相称”的实践原则，可以从以下几个方面优化我国反洗钱资源配置，构建“风险为本”反洗钱国家策略。

（一）充分利用国内外洗钱风险防范协作资源

1、提升我国在反洗钱国际标准制定中的主动性和倡导力。在国内重点洗钱风险评估基础上，借助有较大影响力的国际（区域性组织），如上海合作组织、中非合作组织等，从区域合作入手，逐步推动相关防控标准在国际社会的认同度和普适度，协同国际力量监测打击国内典型犯罪类型和跨国洗钱犯罪。

2、合理利用外部洗钱风险信息，有效应对国际洗钱风险向国内扩散蔓延。强化对FATF、APG、EAG等国际组织发布的研究成果、风险提示信息和情报信息的利用深度，从监管组织和义务主体两个层面完善信息情报应用机制；争取加入艾格蒙特集团，完善相关信息的获取渠道；在获取更丰富信息情报的基础上，调整部署国内洗钱风险关注重心，有效应对国际洗钱风险向国内扩散蔓延。

3、加强反洗钱国际司法合作与互助，建立更为灵活的洗钱犯罪处理法律制度和激励措施。加强与美国、加拿大、澳大利亚等风险资金主要逃逸国家达成司法谅解，减少洗钱犯罪引渡障碍；拓展我国法律制度的域外效力，提高与域外司法制度的接洽程度；并在罚没财产分享制上有所突破，改善该类案件的国际激励。

（二）逐步加大“风险为本”的立法资源配置

1、建立和完善三个层次的反洗钱立法体系。在法律层面加快反洗钱专项法律和配套法律建设，使其能够覆盖金融领域，特定经营主体及自然人；在行政法规层面出台针对不同义务主体的反洗钱规范和细则，提升行政法规的可操作性；推动反洗钱相关主体整合、细化，拓展以上两个层次的反洗钱法律法规内容，形成广义反洗钱制度体系，包括反洗钱行业指引、内控制度等。

2、扩大洗钱上游犯罪范围和洗钱罪的主体范围。充分研究当前洗钱上游犯罪类型，对洗钱上游犯罪范围进行扩展，全面监测和打击各种洗钱犯罪活动；将自洗钱行为视为单独犯罪行为，以数罪并罚形式予以量刑，提升对洗钱上游犯罪分子法律制裁的针对性和有效性。

3、明确反洗钱调查法律依据，强化人民银行反洗钱主管地位。制定统一的、高层次的反洗钱行政调查法规，明确反洗钱调查中各部门的权限和配合职责；适当扩大人民银行行使反洗钱行政调查的职权范围，如对可疑交易主体（包括法人和自然人）实施现场调查和取证等；完善反洗钱线索报案、移动制度，提升行政调查工作实效。

（三）优化“风险为本”组织体系的资源配置

1、拓宽反洗钱情报收集范围，构建全方位的反洗钱信息网络。在实现反洗钱主管部门与其他执法、司法部门信息共享的同时，整合人民银行现有网络资源，形成相互支撑的反洗钱信息平台；健全反洗钱激烈机制，以设立反洗钱专项基金等形式拓宽涉嫌洗钱案件来源渠道，提高全社会对打击洗钱犯罪的关注度和支持度。

2、加大投入，发展FIU核心系统技术。根据发达国家FIU技术的先进经验，借鉴目前国际通用的模块并联的方式开发设计，运用数据挖掘技术完成对金融数据的复杂运算，建设具有国际水平的可疑交易数据监测预警系统。

（四）有效配置“风险为本”的反洗钱监管资源

1、大力构建以“风险为本”为原则的反洗钱监管框架。不断完善和优化“风险为本”反洗钱制度体系；充分发挥监测系统的统计分析功能，构建洗钱风险评估体系，开展对国家、区域、产品等的洗钱风险的分析和预测；开展风险预警，合理确定被监管机构的风险等级，实现以风险为基础的差别化分类监管；对忽视风险、应对不利、造成严重后果的反洗钱义务主体要强化检查、从严处理，充分体现反洗钱激励机制的公平性。

2、稳步搭建“风险为本”原则下的动态式法人监管机制。根据反洗钱义务主体的实际情况，建立法人监管体制的审查机制，动态地将符合条件且具有系统重要性的大型金融机构纳入法人监管体系；注意发挥各主体分支机构所在地人民银行基层行的风险评估和属地配合管理作用，整合监管资源，强化监管联动，实现优势互补。

3、逐步推进特别非金融行业反洗钱工作。研究制定适用于特定非金融机构的反洗钱监管高级原则；建立特定非金融行业反洗钱监管规定的指导依据，在对房地产、贵金属等高风险行业深入研究的基础上，选取部分行业开展局部试点工作（如可疑交易报告），积累监管经验。进一步加强与特定非金融行业主管部门的协调沟通，推进相关领域反洗钱监管制度建设。充分发挥行业自律组织的作用，引导其指定本行业反洗钱工作指引。

4、提升反洗钱义务主体主动方法风险的意识。赋予反洗钱义务主体更多的可疑交易识别自主性，通过试点经验推广、风险提示、重点引导等方式，逐步建立“金融机构总部系统可疑交易类型分析报告+人民银行分支行地区可疑交易类型分析报告+人民银行全国可疑交易类型分析报告”三位一体的分析体系。加大培训力度，强化义务主体勤勉尽责与尽责免责意识，消除其主动防范风险时的鼓励，并重点通过案例的分析学习提高相关从业人员的职业敏感性和风险甄别与防范能力。切实提高宣传成效，从公众切身利益出发，提高其识别、防范和举报洗钱犯罪意识，为反洗钱工作营造良好的社会氛围。