近年来，美国政府以违反《爱国者法》、OFAC规定为由频繁对一些跨国银行进行调查、处罚或制裁，引起了全世界的广泛关注。随着中国实施“走出去”战略，我国金融机构在境外设立的分支机构越来越多，业务涉及范围越来越广泛，规模越来越大，也同样面临因违反美国的国内法，而被美国单方面制裁的风险。

一、美国反洗钱制裁的主要依据

（一）《爱国者法》

《爱国者法》（USA PATRIOT ACT）是美国于2001年10月颁布的法律，该法律主要适应反恐及反恐融资工作需要，特别选择从打击洗钱和恐怖融资活动的角度加强对境内外金融机构的管制。其主要制裁条款：

１.第311条

《爱国者法》第311条引入了 “初步洗钱牵连”的概念，即“任何一个法域（或外国），任何一家境外的金融机构，任何在境外开立的银行账户，任何类型的金融交易，如果被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪活动或者非法金融活动有关”，就可能被认定为“初步洗钱牵连”，因而遭受相应的反洗钱制裁措施以及所谓的“特别措施”。确定“初步洗钱牵连”的因素包括：（１）有证据证明有组织犯罪集团或国际恐怖分子在该辖区从事过交易；（２）该辖区金融机构为非居民和非住民提供银行保密保护和特别金融监管优待；（３）该辖区反洗钱监管薄弱；（４）该辖区金融交易量超出该法域的经济水平；（５）该辖区是国际组织和专家公认的离岸中心或金融避风港；（６）该辖区与美国无司法协助，并且美国的执法机构和金融监管机构很难从该法域获取有关的情报；（7）该辖区存在着严重的腐败问题等。

２．第317条

《爱国者法》第317条引入了 “对外国洗钱者行使长臂司法管辖权”，即如果某一外国人或外国金融机构参与了洗钱活动，只要根据《联邦民事诉讼程序条例》或所在地的法律送达了诉讼或裁定文书，有下列条件之一者，美国法院就可以行使长臂司法管辖权对被告进行制裁：（１）全部或部分交易发生在美国境内；（２）对美国法院罚没裁定而对其拥有所有者权益的财产转为己用；（３）有关外国金融机构在美国金融机构中开立了账户。

３．第319条

《爱国者法》第319条规定：如果有关资金存放在某一境外的外国银行账户中并且该外国银行在美国境内的金融机构中设有银行账户，该资金可以被视为存放在后一个账户当中，因而，美国主管机关可以直接针对该账户采取冻结、扣押和没收措施。在此种情况下，美国政府不必证明外国银行在美国境内账户中的资金与作为没收对象的、存放在外国银行中的资金具有直接关联，或者说，不要求在上述两项存款之间存在着不间断的资金转移链条。

（二）其他法律

除《爱国者法》外，美国还依据其他法律对有关国家或实体、个人实施金融制裁，例如《恐怖主义融资法》、《国际紧急经济权力法》、《国家紧急状态法》等法律。依据这些法律开展的金融制裁统一由OFAC发布，简称为OFAC制裁或OFAC名单。OFAC是美国绝大部分经济金融制裁的统一发布平台，定期发布美国政府制裁的实体和个人名单，其制裁名单的范围共分成六大部分，分别是：特定国家和个人的制裁、反恐怖主义制裁、反大规模杀伤性武器扩散制裁、反毒品和麻醉品交易制裁、古巴制裁和其他项目制裁。这些名单上的全部国家、地区或个人及实体或是被认为可能对美国的国家安全和外交政策造成威胁的，或是认为其行为已经触犯国际法、属于国际犯罪。OFAC要求所有美国的金融机构在进行交易时’都必须首先要对自己的交易对手进行OFAC名单的审査，只有当交易对手不在OFAC的名单之内时，才可以与之交易；反之，则必须中止或终止交易。一旦交易对手涉及OFAC名单，则会对金融机构进行制裁。

（三）美国总统行政令

除依据法律开展制裁外，美国还以总统行政令的形式开展制裁。从性质上说，总统行政令是美国总统作为联邦最高行政首长对联邦所属各机构发布的具有法律效力的指示。由于总统行政令能使总统绕开国会来直接实现自己的意图，而被经常使用。美国政府发布的关于金融制裁的行政命令一般援引两项法律作为依据，一项是《国际紧急经济权力法》，另一项是《国家紧急状态法》，当美国总统认为国际上出现的某一局势或者发生的某一事件对美国的国家安全、外交政策和经济利益构成“非同寻常的威胁”时，即可根据上述两项法律的授权宣布进人应对该威胁的紧急状态，从而对有关个人、组织、实体或者某一外国实行包括资产冻结在内的制裁。目前，美国已经发布了2000余批涉及金融制裁的总统行政令，对伊朗、古巴等开展制裁。

二、美国反洗钱制裁的主要特点

（一）制裁单边性

美国对外国金融机构的制裁均援引国内法或使用美国总统行政令，其制裁名单也不依据联合国发布的制裁名单，而由OFAC依据美国国内法与国务院和司法部等机关进行合作与协商来确定制裁名单。一旦金融机构交易对手涉及OFAC名单，尽管该交易对手不属于联合国制裁对象，也会遭到美国制裁。此外，美国制裁还援引国内法的“长臂管辖”，只要美国认为某一外国人或外国金融机构参与了洗钱活动，即使该机构在美国没有分支机构也要接受美国的制裁。其制裁具有浓重的单边主义色彩。

（二）制裁范围广

目前，美国财政部拟定的制裁名单中包括10余个国家和地区，其中朝鲜等全面制裁国家，及非全面制裁国家。OFAC不定期公布受到制裁的实体和个人名单，目前有超过数千个。OFAC制裁令的适用范围广，其制裁不仅限于资金汇划领域，还包括单证等其他载有制裁名单信息的业务，比如国际贸易所涉及的运输船舶、承运公司和货代公司等。

（三）制裁力度大

美国政府规定，禁止美资银行机构向五个被全面制裁国家直接或间接提供金融服务，否则处予最高1000万美元的民事处罚，甚至入狱10-30年刑事处罚。同时，只要进出口贸易中涉及的实体和个人在制裁名单中，该笔业务就要接受OFAC的审査，而不考虑制裁是否会损害第三方的合法权益。一旦违规将面临巨额处罚。例如，2012年美国纽约州的金融监管机构指控渣打银行因违犯美国对伊朗的制裁规定，罚款３亿４千万美元。

（四）制裁影响大

美元是贸易交易中最主要的结算货币，一旦被列人制裁名单，受制裁者一切的资金清算行为都面临着被拒绝、被限制转移以及被冻结的风险。例如，2005年９月15日，美国财政部发出声明，指责澳门汇业银行参与和朝鲜有关的洗钱活动，并根据其国内法《爱国者法》第311条规定，将其列为“高度关注洗钱银行”，下令禁止美国银行与汇业银行有商业往来，并冻结了汇业银行2500万美元的朝鲜账户资金。汇业银行营业网点也因此发生挤提，２天内被提走３亿澳门元存款，被澳门特区政府接管，其附属机构汇业信贷被香港金融管理局委派会计师接管，接管时间长达两年；由于港元结算遭拒，汇业银行证券业务陷入停顿。

（五）国际制裁网络已经形成

美国法律明确要求所有美国银行，包括其境外分支机构，都有履行包括OFAC制裁令在内的相关美国反洗钱法律的义务。只要美国监管当局认为某些交易危及美国的安全和利益，美国监管当局就可以对发生在美国境内外的美元和非美元银行交易进行调査。由此可见，美国的制裁法令对美国银行的境内外分支机构，对美元和非美元交易都有效力。甚至对与美国银行有业务关系的其他国家金融机构，虽然美国的制裁令没有法律上的效力，但却可以有实质上的执行效力。

三、美国反洗钱制裁带来的风险

（一）法律风险

《爱国者法》相关条款规定，如果金融机构或个人被怀疑与美国当局所特别关注的违法犯罪活动或者非法金融活动有关，美国主管机关可以直接针对该账户采取冻结、扣押和没收措施。这导致国内银行在为客户办理国际汇兑业务时，若银行客户及其交易对手涉及美国制裁，客户的汇款有可能被冻结或原路退回，从而造成客户各种不便或损失，而银行为客户办理国际汇兑业务一般是签订协议或合同，客户势必会追究银行的责任。也就是说，一旦客户以银行不履行协议规定起诉银行时，银行势必存在成为被告的法律风险。

（二）信誉风险

美国制裁援引国内法，而根据国际法准则，一国仅需执行联合国的相关法律，没有必须遵守他国国内法的义务，这导致国内银行的客户或交易对手不在联合国公布的制裁名单之内，但在美国的制裁名单之内，银行可能存在不知情的情况下，与之开展业务往来，而美国则通过援引国内法的“长臂管辖”对国内银行进行单方面制裁，将其列为“高度关注洗黑钱银行”，从而影响国际信誉，甚至影响相关境外分支机构的正常经营。例如，2012年7月，美国总统奥巴马下令对伊朗实施两项新的裁措施，其中中国昆仑银行因与伊朗银行有业务往来而被列人制裁“黑名单”。禁止中国昆仑银行直接进人美国金融系统，同时在美国的金融机构不得在这两家银行开设异地代理银行或可支付账户，任何拥有这两家银行账户的金融机构必须在10天内关闭这些账户。美国对昆仑银行的制裁所援引的法令正是其国内法，在联合国安理会关于伊朗核问题的历次决议中找不到根据。联合国安理会没有禁止任何国家同伊朗进行石油贸易，也没有勒令任何国家完全中断与伊朗的金融合作，而美国则援引“长臂管辖”单方面对昆仓银行实施制裁。美国的制裁直接影响了昆仑银行的信誉及市场对该银行的信心，对其在业务扩张、客户拓展等方面产生极大的消极影响。

（三）关联风险

国内银行一旦被美国政府列入制裁“黑名单”，美国金融系统内的一切机构均被禁止与其发生业务联系。因此，美国金融机构也会要求与其有业务往来的其他中资银行，审慎处理甚至断绝与被制裁银行的业务往来，从而降低自身的法律风险。此外，由于2010年美国颁布的《全面制裁伊朗、问责和撤资法》设定了域外法力，既适用于所有人（包括实体），同时包括那些与美国没有业务关系的人和实体，尽管目前伊朗已使用人民币进行跨境结算，但如果处理不慎，一些甚至没有国际业务的中资银行也可能会因为与被制裁银行的业务往来而被牵涉其中。

四、对策建议

（一）建立我国反洗钱制裁救济制度

人民银行应尽快制定相关反洗钱制裁救济制度和相关应急机制，当本国金融机构被他国以涉嫌洗钱或涉恐融资为由实施制裁时，人民银行可根据相关规章制度实施救济，并进行调查核实，对调査后发现指控不实的金融机构，应积极与外交部门协调，向实施制裁的国家交涉，寻求反洗钱国际组织的支持，争取取消制裁措施。

（二）研究出台反制裁法律措施

2014年１月10日，中国人民银行联合公安部、安全部制定了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》，该办法的颁布为履行我国所承诺的国际义务提供了切实的法律依据。但该办法仅针对恐怖活动组织和恐怖活动个人的资金或者其他资产采取冻结，制裁范围狭窄。建议人民银行行研究制定更为宽泛的制裁法规，将制裁对象扩大到我国境内的特定个人和实体，为针对外国制裁运用反制措施提供依据。

（三）加强制裁风险提示，提高金融机构的制裁风险防范水平

建议人民银行通过风险提示的方式提醒商业银行注意制裁风险，促进商业银行的合规管理水平提高。使得商业银行全面收集美国、欧盟、联合国拟定的制裁名单，及时完整地将制裁名单加入黑名单库，并对相关名单实施分级管理，采取相应的监控措施。同时要求金融机构检讨并重新制订客户接纳政策和客户尽职调查程序，严格把好客户准入关，谨慎处理与被制裁国有关的业务，避免卷人受制裁业务。另外，在制裁风险的防范中，不能只重视大型和跨国商业银行，我国的中小银行和地方性银行都有被卷人的先例。

（四）加强关联银行洗钱风险评估