近期，央行发布了《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发（2017）235号），对非自然人客户、特定自然人客户及特定业务关系中的客户提出了更严格的客户身份识别要求，这自然在反洗钱理论与实践领域引起了一波有关受益所有人的讨论热潮。对于特定自然人客户所重点关注的外国政要识别问题，很多反洗钱从业者可能想当然的认为“只要能买到相关名单，问题自然就解决了”，但外国政要识别问题绝非如此简单，金融机构所应做的工作还是相当多的，必须引起高度的重视。
        一、究竟何为外国政要？
        外国政要字面解读很简单，就是外国的政要。但对于政要（Politically Exposed Persons，PEPs）（以往常翻译为“政治敏感人物或政治公众人物”）的定义，由于考虑问题角度的不同，有关反洗钱国际组织的定义也存在一定的差别，各类PEPs的定义都没有达到绝对化，均有一定的模糊空间。 
        （一）FATF的定义。FATF有关文件对PEPs定义为正在或曾经担任或履行重要公职的人，包括现任或曾担任政府中行政、立法、军队、司法部门的高级官员（无论该政府是民选与否）；主要政党的高级官员；政府所有的商业实体的高级管理人员；国际组织的高级官员；上述自然人的直系亲属（如配偶、父母、兄弟姐妹、子女、配偶的父母及兄弟姐妹）；为公众所知的（或者金融机构实际知道）、与政要个人关系或工作关系密切的自然人。
        （二）欧盟的定义。《欧盟第4号反洗钱指引》将PEPs定义为：被赋予或曾经被赋予显要公共职权的自然人和他们的直系亲属、密切关系人及其他类似关系人。并进一步解释：非国家级（如省级、地区级）公共职权通常不属于“显要”，除非其与国家级的类似岗位在政治敏感程度上相当。
        （三）Wolfsberg的定义。作为银行业反洗钱自律组织的Wolfsberg集团认为：政要如以下所举：国家元首、政府领导人及部长级官员；高级司法官员；武装部队首长及其他担任高层职务的高级军官；负有管治责任的在位王室成员；国有企业的高层管理人员；主要政党的高级成员；亲密家人：政要的直系家庭成员，包括该政要的配偶、子女、父母和兄弟姐妹。密切关系人：广为人知与政要有密切关系的业务伙伴或私人顾问，尤其是财务顾问或以财务受托人身份行事的人士。
        235号文没有给出外国政要的具体定义或范围，这可能也是一种模糊化的处理方式。具体实践中，金融机构在根据职级或职务重要性认定某公职人员是否应分类为政要时，建议考虑一系列因素，包括审查此人职能所涉及的正式职责、职衔性质（荣誉或受薪的政治职能）、此人对政府活动及其他官员可行使权力的大小，以及有关职能是否使此人能够动用大量的政府资产及资金，或者能够指导政府项目的招标或发包。
        二、国际社会对外国政要识别的要求如何？
        《联合国反腐败公约》第52条要求签署国采取立法及其他措施，要求金融机构识别客户身份，采取合理措施确认存入资金的实际收益人，对政要及其家庭成员或关系密切人控制的账户采取严格的审查措施。2003年G8成员国埃维昂峰会上决定采用FATF最新建议，要求G8国的金融机构建立强化的尽职调查措施和控制流程，注意发现和报告涉及外国官员腐败收益的交易。巴塞尔银行监管委员会和欧盟也要求相关行业为PEPs办理金融交易、建立业务联系和管理资产及其他财务事项时，要采取给予风险的客户尽职调查措施。2012年，FATF 新40项建议将反洗钱监控范围由外国的政要扩大到本国的政要和国际组织的政要，基本理由是 《 联合国反腐败公约 》 第 52 条规定的账户强化审查措施的适用范围并未限定于外国的重要公职人员。对于外国政要，其具体要求如下：
        对于外国的政要（作为客户或受益所有人），金融机构除采取正常的客户尽职调查措施外，还应采取以下额外措施：
        （a）建立适当的风险管理系统，以确定客户或受益所有人是否为政要；
        （b）获得高级管理层的批准方可建立（或维持现有）业务关系；
        （c）采取合理措施确定其财产和资金来源；
        （d）对业务关系进行强化的持续监测。
        此外，金融机构应当采取合理措施，确定客户或受益人是否为本国的政要，或者在国际组织担任或曾经担任重要公职的人员。如果这些人的业务关系出现较高风险，金融机构应当采取（b）至（d）规定的措施。金融机构应确保对所有类型的政要的要求，也应当适用于其家庭成员或关系密切的人。实践中，这些措施已成为识别外国政要的规定动作，这也在235号文中也得到了很好的体现。
        三、国外在外国政要识别方面做得如何？
        在国际实践方面，在已完成的第三轮互评估中， FATF对部分成员或非成员国家或地区的评估显示，FATF有关PEPs建议的被执行情况并不理想。37个被评估国家或地区中仅有一个达到“完全合规”，2个“大部合规”，大部分成员“不合规”（26个）或者“部分合规”（8个）。
        造成“不合规”或“部分合规”的主要原因如下：
        一、未建立针对PEPs的反洗钱措施，或者措施缺乏执行力（至少19个国家或地区存在此类问题）。
        二、未制定特别规定，要求当原有客户或实际受益人后来成为PEPs时，必须由高级管理层批准方能继续保持业务关系（至少6个国家或地区存在类似问题）。
        三、未制定特别规定，要求了解与PEPs有关的财富来源（至少4个国家或地区存在类似问题）。
        四、未制定特别规定，要求对与PEPs有关的业务采取强化的持续监测措施（至少4个国家或地区存在此类问题）。
        此外，近三分之二（24个）被评估国家或地区对于PEPs的定义不包括国内的政要，这其中一些国家或地区已经签署或批准了《联合国反腐败公约》。
        我国是《联合国反腐败公约》的缔约国，也是FATF的重要成员国。面对即将来临的FATF第四轮互评估，235号文虽然在制度层面上解决了外国政要识别的法规问题，但仍面临FATF对其实施有效性的评估挑战。
        四、金融机构究竟该怎么做？
        对于金融机构来说，化解声誉风险、法律风险和操作风险是重中之重，避免卷入犯罪活动符合自身利益。对应并细化235号文所要求的强化识别措施，金融机构应对外国政要采取如下反洗钱监控措施：
        （一）金融机构应以风险为本，建立管理政要客户关系的监控机制
        为了识别及管理政要客户关系，金融机构应以风险为本，考虑多种不同的监控措施，但并非所有措施都适用于金融机构的全部业务。 
        新客户审核：在适用法律许可的情况下，金融机构应制定合理的程序，用于在建立客户关系前或后（随即）尝试识别客户是否属于政要。尽管一般客户关系仅须满足金融机构的审核标准，但政要客户关系应提交给高层审批。
        身份识别——现有客户：若金融机构得知个别现有客户已成为政要，则应相应地实行更严格的程序及监控措施。
        更严格的尽职调查：一旦识别了政要的身份，根据客户希望获得的产品或服务，金融机构可进行额外的研究及分析，包括就多项因素（如对财富来源的了解）验证客户提供的信息。
        更严格的监控：金融机构可采用风险为本原则对政要开立的账户进行严格监控，以发现异常及潜在可疑活动。
        审查——现有政要客户：这些客户资料应定期接受审查，以确保尽职调查中取得的信息并未过时，以及所作风险评估和相关监控措施仍然恰当。审查结果一般应由相关高级管理人员审批。
        培训与教育：金融机构的员工是预防及发现洗钱活动的首道防线，他们在识别客户或潜在客户是否政要的程序中也担当重要角色。因此，金融机构必须使有关员工清楚了解与政要相关的风险、政策、制度和程序，并将它们作为定期反洗钱培训项目的一部分。
        （二）加强对外国政要及其“亲密家人或密切关系人” 识别
        以下措施或能适当而有效地识别外国政要：
        其一，在开户程序中，通过合理措施向潜在客户询问有关政要身份的问题；
        其二，用相关数据库对潜在客户进行甄别。这些数据库可内部开发，或由外部服务供应商提供，或取自可信资料来源；
        其三，向相关员工提供有关政要的培训，此类培训可成为定期反洗钱培训的一部分。
        即便金融机构做到了勤勉尽职，也可能无法有效识别政要，尤其当客户不提供重要信息，或提供虚假信息，或客户在维持往来关系期间情况有变时。金融机构无法取得关键信息以识别所有这些人的身份，因此必须依赖机构自有的客户身份识别程序及相关尽职调查程序，以努力发现这种关系。金融机构所能掌握信息的详细程度亦因产品或服务而异。相对于投资业务、财富管理业务，在零售客户关系中更难确定政要关系。一般而言，识别亲密家人和密切关系人比识别政要更难。
        （三）加强对外国政要经营公司控制权的识别
        若某政要（或其亲密家人或密切关系人）对某经营公司拥有一定的控制权，则该政要可能有机会利用该经营公司从事贪污腐败活动，故应从此角度审查该经营公司的交易。除了该经营公司可能被不当利用以外，单是政要明显参与其中这一事实就已可能引发声誉问题。若政要（或其亲密家人或密切关系人）能够对一家经营公司行使控制权，则金融机构应相应地考虑将该经营公司纳入为政要而设立的监控机制，接受相关监控。
        然而，即使政要拥有经营公司的控制权，仍可能存在降低如此处理的必要性的情形，这些情形包括：
        1、该公司是在认可交易所挂牌的上市公司，遵循适用的上市规则、良好管治要求、透明报告制度等；
        2、该公司受到妥善的监管，接受独立的监督（如银行及其他金融机构）。
        对经营公司执行的尽职调查对象应包括：对管理层、董事会成员、拥有重大所有者权益的人、以及其他能够控制公司决策的人士。采用风险为本原则对公司进行尽职调查时，为认定政要参与经营公司的情况而进行的尽职调查的内容和范围会因具体风险情况而变。
        （四）明确对退职外国政要反洗钱监控的撤销条件
        关于如何确定在个人退任公职（因此被分类为政要）后，是否继续将其列为政要及反洗钱监控期限，目前没有一致认可的方法。政要带来的风险与其职位、职能及职位影响力有密切的关系。虽然政要在退任之后其影响力将立刻大幅下降，但其可能仍有机会非法取得财富，因此即使在政要退任之后，金融机构可能仍须对其严加监控。
        在监控期限方面，曾被列为政要的个人，在经过足够长的一段没有足够负面信息广泛流传的时期（其长度足以得出以下结论）之后，金融机构可能无需继续将其列为政要：
        一、其财富来自合法途径，即使考虑该政要先前担任的职位牵涉贪污腐败活动的可能性；
        二、自退任以来未滥用其可能拥有的剩余影响力。
        将某人从政要类别中剔除的决定，同样也必须由相应的高级管理层审查和批准，该审批过程也必须归档。